آیین گزارشدهیآیین یا نظام گزارش‌دهی از جمله مباحث حقوقی می‌باشد و به شیوه نظارتی خاصی اطلاق می‌گردد که در بسیاری از معاهده‌های حقوق بشری مقرر گردیده و بر اساس این آیین، دولت‌های عضو آن معاهدات، ملزم شده‌اند تا به صورت دوره‌ای گزارش‌های دوره‌ای مکتوبی را که بیانگر میزان مطابقت وضعیت آنها با استانداردهای آن معاهده و در بر دارنده تجربیات و موانع احتمالی در عدم اجرای استانداردهای مربوطه و اقدامات اتخاذی آنهاست، به نهادهای ناظر پیش بینی شده، ارایه نمایند. ۱ - مقدمه«آیین (نظام) گزارش‌دهی» یکی از متداول‌ترین شیوه‌های نظارتی برای تحقق حقوق بشر در نظام معاهده‌ای به شمار می‌آید. در کنار شناسایی حقوق و آزادی‌های اساسی بشر در قالب اسناد حقوق بشری، این نظام نظارتی هم در بسیاری از اسناد بین‌المللی و حتی اسناد مصوب در نظام‌های منطقه‌ای حقوق بشر مورد شناسایی قرار گرفته است. تا جایی که اکنون رایج‌ترین شیوه نظارتی بر رعایت تعهدات دولت‌ها مطابق اسناد الزام‌آور مربوطه، مبتنی بر بررسی گزارش‌هایی است که از جانب دولت‌های عضو آن اسناد به نهادهای ناظر ارایه می‌گردد. این نظام نظارتی در کنار نظام‌های دیگری چون «آیین دادخواهی (عرض حال)» (Petition/ Complaint Procedure/ System) و «آیین حقیقت یابی» (Fact-Finding Procedure/ System) به عنوان مهمترین ابزارها و ساز و کارهای اجرایی (نظارتی) حقوق بشر محسوب می‌شوند. هدف اساسی این نظام، ارتقای تطابق دولت‌ها با تعهدات حقوق بشری بین‌المللی آنهاست. در این تحقیق به اختصار، به تبیین این اصطلاح و جایگاه آن در نظام حقوق بشر پرداخته می‌شود. ۲ - تعریفاصطلاح «گزارش» (Report) به تنهایی در نظام حقوق بشر، به هر نوشته یا توضیح شفاهی درباره مساله یا موضوع حقوق بشر، نقض هنجارهای حقوق بشری یا تبیین وضعیت حقوق بشری کشورها، اشاره دارد، اما اصطلاح «گزارش‌دهی» (Reporting) به ایفای تعهد دولت‌ها در ارایه «گزارش» اطلاق می‌شود. [۱]
. Conde، H، Victor، A Handbook of International Human Rights Terminology، Santa Barbara CA: ABC – Clio، ۲۰۰۲، Second Edition، p، ۲۲۵
همچنین اصطلاح «گزارش» به گزارش‌هایی که توسط سازمان‌های غیر دولتی، سازمان‌های بین‌المللی یا گزارش‌هایی که به وسیله «گزارش گران ویژه» (Special Rapporteur) درباره موضوعات خاص یا وضعیت حقوق بشری کشور مشخصی به منظور بررسی وضعیت موجود و مطابقت آنها با استانداردهای حقوق بشری تهیه می‌شود، نیز اطلاق می‌شود. [۲]
.Conde، H، Victor، OP، Cit، P، ۲۲۵، Theor، G، Van Banning and others، Human Rights reference Handbook، University for Peace، Third Ed، ۲۰۰۴، P، ۵۴
به این ترتیب «آیین یا نظام گزارش‌دهی» به شیوه نظارتی خاصی اطلاق می‌گردد که در بسیاری از معاهده‌های حقوق بشری مقرر گردیده و بر اساس این آیین، دولت‌های عضو آن معاهدات، ملزم شده‌اند تا به صورت دوره‌ای گزارش‌های دوره‌ای مکتوبی را که بیانگر میزان مطابقت وضعیت آنها با استانداردهای آن معاهده و در بر دارنده تجربیات و موانع احتمالی در عدم اجرای استانداردهای مربوطه و اقدامات اتخاذی آنهاست، به نهادهای ناظر پیش بینی شده، ارایه نمایند. [۳]
. Conde، H، Victor، OP، Cit، P، ۲۲۵، Theor، G، Van Banning and others، Human Rights reference Handbook، University for Peace، Third Ed، ۲۰۰۴، P، ۵۴
این گزارش‌ها می‌توانند، بیانگر وضعیت قانون گذاری‌های ملی، پرونده‌های قضایی و اطلاعات علمی و... باشد، به گونه‌ای که به نهاد نظارتی مربوطه، امکان بررسی گزارش‌های دولتی و پاسخ گویی، اظهار نظر و ارایه توصیه‌های کلی (عمومی) یا خاص را می‌دهد. [۴]
. Conde، H، Victor، OP، Cit، P، ۲۲۵، Theor، G، Van Banning and others، Human Rights reference Handbook، University for Peace، Third Ed، ۲۰۰۴، P، ۵۴
به این ترتیب مفهوم آیین یا نظام گزارش‌دهی، آن است که دولت‌های عضو اسنادی که چنین نظام نظارتی در آنها مقرر گردیده، ملزمند درباره تدابیری که نسبت به اجرای معاهده مزبور اتخاذ نموده‌اند و همچنین در خصوص پیشرفت‌ها، موانع، تجربیات و... مربوطه، گزارش‌های مکتوبی را به صورت دوره‌ای و در مدت زمان مشخص به نهاد ناظر ارایه می‌نمایند و رکن نظارتی نیز طی تشریفاتی به بررسی گزارش و ارایه توصیه‌های کلی یا خاص در آن خصوص اقدام خواهد کرد. ۳ - رویکرد بینالمللیدر سطح بین‌المللی، برخی از مهمترین کنوانسیون‌های حقوق بشری مصوب سازمان ملل متحد مشتمل بر آیین گزارش‌دهی بوده و هر یک از ارکان معاهده‌ای، قواعد عمومی و اصول راهنمای مشخصی را در ارتباط با شکل و محتوای گزارش‌هایی که دولت‌های عضو باید ارایه نمایند، مقرر نموده‌اند [۵]
. HRI/GEN/۲/Rev، ۲
و هر یک از آنها دارای تشریفات و فرآیند ویژه‌ی مخصوص خودشان هستند. [۶]
. UN HRI/GEN/۳/Rev، ۱
به عنوان نمونه، اعضای «میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (۱۹۶۶)» [۷]
. International Covenant on Economic، Social and Cultural Rights (ICESCR)، UN، G، A، Res، No ۲۲۰۰A (XXI) of ۱۶ Dec، ۱۹۶۶
بر اساس ماده ۱۶ میثاق مزبور، ملزم به ارایه گزارش‌هایی درباره تدابیری که در راستای تامین حقوق مقرره در این میثاق اتخاذ نموده‌اند، به شورای اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل متحد هستند. همچنین مطابق ماده ۴۰ «میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی (۱۹۶۶)»، [۸]
. International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) ۱۹۶۶، UN، Doc، A/۶۳۱۶ (۱۹۶۶)
دولت‌های عضو این میثاق نیز ملزم به ارایه گزارش‌های دوره‌ای به کمیته حقوق بشر، درباره تدابیری که برای تحقق حقوق مقرر در میثاق اتخاذ نموده‌اند، می‌باشند. اعضای «کنوانسیون بین‌المللی رفع هرگونه تبعیض نژادی (۱۹۶۵)» [۹]
.International Convention on the Elimination of all forms of Racial Discrimination، UN GA Res، ۲۱۰۶ A (xx) on ۲۱ Dec، ۱۹۶۵
نیز بر اساس بند ۱ ماده ۹ ملزم به ارایه گزارش درباره اقدامات قانونی و قضایی و اداری و غیره که به منظور اجرای مقررات و مفاد این معاهده معمول داشته‌اند به «کمیته رفع تبعیض نژادی» هستند. اعضای «کنوانسیون منع شکنجه و سایر رفتارها و مجازات‌های ظالمانه، غیر انسانی و تحقیر آمیز (۱۹۸۴)» [۱۰]
. Convention Against Torture and other Cruel، inhuman or Degrading treatment orpunishment، UN، G، A، Res، ۳۹/۴۶ of Dec، ۱۹۸۴
نیز مطابق بند ۱ ماده ۱۹ ظرف یک سال بعد از لازم الاجرا شدن کنوانسیون ملزم به ارایه گزارش‌هایی درباره اقداماتی که جهت اجرای تعهدات خود مطابق کنوانسیون به عمل آورده‌اند از طریق دبیر کل سازمان ملل متحداند و پس از آن نیز هر چهار سال یک بار گزارش‌های تکمیلی، درباره اقدامات تازه به عمل آمده و سایر گزارش‌های مورد درخواست «کمیته ضد شکنجه» را به این کمیته ارایه نمایند.۳.۱ - اعلامیه حقوق کودکهمچنین «کنوانسیون حقوق کودک (۱۹۸۹)» [۱۱]
. Convention on the Rights of the child، UN، G، A، Res، ۴۴/۲۵ of ۲۰ Nov، ۱۹۸۹
در ماده ۴۴، اعضای این معاهده را ملزم به ارایه گزارش‌هایی درباره اقداماتی که برای تحقق حقوق شناخته شده در این کنوانسیون به عمل آمده و پیشرفت‌های حاصله (گزارش اولی ظرف ۲ سال پس از لازم الاجرا شدن و گزارش‌های بعدی هر ۵ سال یک بار) به «کمیته حقوق کودک» نموده است. در بند ۲ ماده ۴۴ این سند تاکید شده که گزارش تهیه شده باید نشان دهنده عوامل و مشکلات احتمالی که در سر راه انجام تعهدات این سند وجود دارد، باشد. به همین ترتیب سایر اسناد از جمله ماده ۱۸ «کنوانسیون رفع تمامی اشکال تبعیض علیه زنان (۱۹۷۹)» [۱۲]
. Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination Against woman، UN، G، A، Res، ۳۴/۱۸۰ of ۱۸ Dec، ۱۹۷۹
و ماده ۷۳ «کنوانسیون بین‌المللی حمایت از حقوق کارگران مهاجر و خانواده‌های آنان (۱۹۹۰)» [۱۳]
. International Convention on the Protection of the Rights of All MigrantWorkers and Members of Their Families، Adopted by General Assembly resolution ۴۵/۱۵۸ of ۱۸ December ۱۹۹۰
و ماده ۷ «کنوانسیون بین‌المللی منع و مجازات جرم آپاتاید (۱۹۷۳) » [۱۴]
.International Convention on the prevention and Punishment Of the crime of Apartheid، UN GA Res، No، ۳۰۶۸ on ۳۰ NOV، ۱۹۷۳
نیز اعضای خود را ملزم به ارایه گزارش‌هایی درباره اقدامات اتخاذی جهت حقوق مقرر در آنها نموده‌اند. البته نحوه گزارش‌دهی و مدت زمان ارایه گزارش‌ها در این اسناد با یکدیگر متفاوت است و حسب هر مورد باید به سند مربوطه مراجعه نمود.۳.۲ - سازمان بین‌المللی کارحتی در «سازمان بین‌المللی کار» نیز دولت‌های عضو هر مقاوله نامه منعقده، بر اساس اهداف این سازمان، ملزم به ارایه گزارش‌های دوره‌ای درباره اطلاعات مربوط به شیوه‌ها و ابزارهایی که جهت ایفای تعهدات ناشی از چنین مقاوله نامه‌هایی اجرا نموده‌اند، می‌باشند. [۱۵]
. Tomuschat، Christian، Human Rights Between Idealism and Realism، Oxford University Press، First Published، ۲۰۰۳، P، ۱۱۲
همچنین سازمان یونسکو و سازمان بهداشت جهانی نیز لزوم ارایه گزارش‌های دوره‌ای درباره مسایل و موضوعات مربوط به حقوق بشر را مقرر نموده‌اند. [۱۶]
.Craven، Matthew، the International Covenant on Economic، social and cultural rights A perspective on its Development، Clarendon press، Oxford، First published، ۱۹۹۵، p، ۳۱
۴ - رویکرد منطقهایدر سطح منطقه‌ای نیز در اسناد مصوب نظام‌های منطقه‌ای حقوق بشر، آیین گزارش‌دهی به شیوه‌ای مشابه رویه بین‌المللی مورد شناسایی قرار گرفته است، هر چند شیوه گزارش‌دهی در این نظام‌های منطقه‌ای، با آن چه در سطح بین‌المللی مورد شناسایی قرار گرفته تا حدودی متفاوت است. به عنوان نمونه «کنوانسیون اروپایی حمایت از حقوق بشر و آزادی‌های اساسی (۱۹۵۰)» [۱۷]
. European Convention for the protection of Human Rights and Fundamental Freedoms opened for signature by the COE on ۴ NOV، ۱۹۵۰، ۲۱۳ UNTS ۲۲۲ (۱۹۵۰)
در ماده ۵۲، دولت‌های عضو را ملزم نموده تا به محض درخواست دبیر کل شورای اروپا، گزارش را درباره شیوه‌هایی که در قوانین داخلی جهت تضمین اجرای موثر هر یک از مقررات این کنوانسیون به عمل آورده‌اند، ارایه نمایند. اما با این وصف، هیچ گونه شیوه معینی، جهت بررسی اطلاعات و گزارش‌های واصله از سوی دولت‌های عضو، ارایه ننموده است و در خصوص این که چنین گزارش‌هایی باید به صورت دوره‌ای یا در زمان بندی مشخصی ارایه گردد نیز کنوانسیون ساکت است. ولی توجه به رویه مطرح در نظام اروپایی نشان می‌دهد که درخواست چنین گزارش‌هایی غالبا در شرایطی که دولتی در وضعیت ویژه‌ای قرار گرفته که احتمال نقض مقررات حقوق بشری در آن زیاد است، مورد تقاضای دبیر کل شورای اروپا قرار می‌گیرد. [۱۸]
. Tomuschat، Christian، OP، Cit، p، ۱۳۲-۱۳۴
۴.۱ - اعلامیه آمریکایی حقوق بشرچنین شیوه‌ای در «کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر (۱۹۶۹) » [۱۹]
. American Convention on Human Rights ۱۹۶۹، OEA/Ser، L، /V/II، ۲۳ DOC، Rev، ۲
نیز مورد شناسایی قرار گرفته است. ماده چهل و سه کنوانسیون مزبور دولت‌های عضو را متعهد نموده تا در صورت درخواست کمیسیون آمریکایی حقوق بشر، گزارش‌ها و اطلاعاتی را درباره شیوه‌هایی که در حقوق داخلی خود جهت اجرای موثر مقررات این کنوانسیون اتخاذ نموده‌اند، ارایه دهند. همچنین بر اساس بند «د» ماده چهل و یک نیز یکی از وظایف کمیسیون آمریکایی حقوق بشر، درخواست چنین گزارش‌ها و اطلاعاتی از دولت‌های عضو، عنوان شده است. [۲۰]
. Harris David J، and Livingstone، Stephen، The Inter- American System of Human Rights، Clarendon Press، Oxford، ۱۹۹۸
۴.۲ - منشور آفریقایی حقوق بشراما شیوه‌ای که در منشور آفریقایی حقوق بشر و ملت‌ها (۱۹۸۱)، [۲۱]
. African Banjul Charter on Human and peoples، rights، Adopted by the Organization of African unity on ۱۷ June ۱۹۸۱، OAU Doc، CAB/LEG/۶۷/۳ Rev، ۵، ۲۱ LM ۵ ۸ (۱۹۸۲)
اتخاذ شده تا حدود زیادی مشابه رویه بین‌المللی است. مطابق ماده ۶۲ این منشور، دولت‌های عضو منشور متعهد شده‌اند تا هر دو سال یک بار از تاریخ لازم الاجرا شدن این منشور، گزارش را درباره اقدامات قانونگذاری یا دیگر اقداماتی که به منظور اجرای حقوق و آزادی‌های مقرره در این منشور به عمل آورده‌اند، ارایه نمایند. با وجود آن که بررسی این گزارش‌ها در منشور مزبور در زمره وظایف «کمیسیون آفریقایی حقوق بشر» به شمار نیامده، اما این کمیسیون، مجوز بررسی چنین گزارش‌هایی را از مجمع سران دولت‌های آفریقایی اخذ نموده است. ولی با این حال توجه چندان جدی نسبت به این گزارش‌ها صورت نپذیرفته و به طور دقیق این گزارش‌ها مورد بررسی قرار نمی‌گیرند. [۲۲]
. Tomuschat، Christian، OP، Cit، P، ۱۳۹، Evans Malcolm D، and Murray، Rachel، The African Charter on Human and people`s Rights (The System in practice، ۱۹۸۶- ۲۰۰۰)، First Published، Cambridge University Press، ۲۰۰۲
۵ - ارزیابینظامهای مختلف گزارش‌دهی که رایج‌ترین شیوه نظارتی محسوب می‌شوند، از نظر سیاسی حساسیت کمتری نسبت به شیوه‌های عرض حال و حقیقت یابی دارند. [۲۳]
. Buergenthal، T، Implementing the UN Racial Convention، ۱۲ Tex، ILJ، ۱۹۷۷، PP، ۱۸۷-۱۸۹
به همین جهت غالبا دولت‌ها در پذیرش، امضاء و تصویب اسنادی که مشتمل بر این مکانیزم نظارتی است، سر سختی چندانی از خود نشان نمی‌دهند، به خلاف اسنادی که در آنها ساز و کارهای نظارتی دادخواهی مقرر گردیده است. نظام‌های گزارش‌دهی تا حد زیادی به حسن نیت دولت‌های مربوطه وابسته است و از آن جایی که وظیفه نهادهای نظارتی صرفا بررسی اطلاعات و گزارش‌های دولت‌های عضو و ارایه مشورت به آنها می‌باشد، از این جهت نظام‌های گزارش‌دهی به عنوان ساز و کارهای «حقیقت یابی» یا به طور خاص «راست آزمایی» (Verification) یا «ارتقایی» (Promotion) حقوق بشر در مقابل کارکردهای حمایتی نظام عرض حال تلقی می‌شوند. همین امر موجب شده که برخی صاحب نظران، نظام‌های گزارش‌دهی را مورد انتقاد قرار داده و آنها را «دولت محور» (State Centered)، «ناکارآمد» (Ineffective) و «متناقض» (Self-Contradictory) دانسته‌اند. [۲۴]
.Vasak، K، The Distinguishing Criteria of Institution، in: The International Dimensions of Human Rights، Ed، By Vasak، K and Alston، P، Westport، Conn: Greenwood Press، ۱۹۸۲، P، ۲۲۰، Byrnes، Andrew، Toward more Effective Enforcement of Women’s Human Rights through the use of international Human Rights Law and Procedures، in: Human Rights of Women، Ed، Rebecca j cook، University of Pennsylvania Press، ۱۹۹۴، pp، ۲۰۷- ۲۰۸
در حالی که نظام‌های عرض حال را عموما به عنوان موثرترین ابزارهای حمایت از حقوق بشر تلقی نموده‌اند. چنین رویکردی احتمالا به دلیل قیاس ساده انگارانه آنها با حقوق داخلی اتخاذ شده است و هنگامی که کارکردهای اساسی نظارت مورد تحلیل و بررسی قرار گیرد، چنین نتیجه گیری‌هایی مورد تردید جدی واقع می‌شوند. [۲۵]
. Craven، Matthew، OP، Cit، P، ۳۳
زیرا اولا، از منظر کارکرد بررسی و نظارتی، نظام گزارش‌دهی امکان بررسی و تحلیل وضعیت‌های وسیع و گسترده‌ای را فراهم می‌آورد که در آیین عرض حال امکان این تحلیل در آن وسعت نیست. حتی در مواردی که نظام‌های عرض حال قابل اجرا باشند، باز هم نظام گزارش‌دهی با ارایه و تدارک شکلی ضروری از مراقبت و کنترل مستمر، مبنای اصلی نظارت را شکل می‌دهد. زیرا نظام عرض حال مورد پذیرش تعداد کمتری از دولت‌ها واقع شده و از طرف دیگر امکان استفاده از این نظام برای بسیاری از قربانیان محروم مقدور نیست. [۲۶]
. Craven، Matthew، OP، Cit، P، ۳۳
ثانیا کارکرد اصلاحی هر دو نظام در نهایت به قدرت و تاثیر فشار ملی و بین‌المللی بستگی دارد. گر چه آیین عرض حال معمولا به جهت توجه بیشتر عمومی در شرمسار نمودن دولت‌ها موثرتر است، اما با این حال هدف اصلی محکوم کردن و گریزان ساختن دولت‌ها نیست. بنابراین ارکان نظارتی می‌توانند نقش سازنده تری در ارزیابی وضعیت و توصیه به دولت‌ها در خصوص اقدامات جبرانی داشته باشند. [۲۷]
. Craven، Matthew، OP، Cit، P، ۳۳-۳۴
با این حال نمی‌توان این امر را انکار نمود که در آیین عرض حال امکان تحلیل عمیق وضعیت خاص فراهم است، در حالی که چنین امکانی در نظام گزارش‌دهی فراهم نیست. [۲۸]
. Craven، Matthew، OP، Cit، P، ۳۳
علاوه بر این به جهت گستردگی و حجم و تعداد زیاد گزارش‌ها و فرصت ناکافی ارکان نظارتی در بررسی گزارش‌ها و عدم همکاری برخی دولت‌ها در ارایه به موقع گزارش‌ها یا عدم ارایه گزارش‌های شفاف و دقیق از جانب دولت‌ها و... نظام‌های گزارش‌دهی نیز در عمل نتوانسته‌اند از کارایی لازم برخوردار شوند. به این جهت، به نظر می‌رسد تلفیقی از نظام‌های مختلف نظارتی می‌تواند، نظارت موثرتری را در حمایت از حقوق بشر و تحقق اجرای آن به دنبال داشته باشد.۶ - رویکرد جمهوری اسلامی ایراناز آن جایی که دولت ایران برخی از اسناد بین‌المللی، از جمله «میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (۱۹۶۶)» و «میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی (۱۹۶۶)» را در اردیبهشت ۱۳۵۴ بدون هیچ قید و شرطی به تصویب رسانده است [۲۹]
ابراهیمی، محمد، «میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی» و «میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی» منعکس در سایت پژوهه.
و همچنین «کنوانسیون بین‌المللی منع و مجازات جرم نژاد پرستی (آپارتاید) (۱۹۷۳)» را در ۴ بهمن ماه ۱۳۶۳ و «کنوانسیون حقوق کودک (۱۹۸۹)» را نیز در اول اسفند ماه ۱۳۷۲ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسانده است [۳۰]
مهرپور، حسین، نظام بین‌المللی حقوق بشر، انتشارات اطلاعات، چاپ دوم، ۱۳۸۳، ص۴۱۳- ۴۱۲.
که تمامی این اسناد مشتمل بر مقرراتی در لزوم ارایه گزارش‌هایی به نهادهای مربوطه در خصوص اقدامات اتخاذ شده جهت اجرای مقررات اسناد مربوطه می‌باشد، لذا از این حیث متعهد به ارایه گزارش به مراجع مربوطه می‌باشد. به همین جهت در راستای تحقق این تعهد، دولت ایران تاکنون گزارش‌های متعددی را به نهادهای ذیربط از جمله کمیته حقوق بشر و کمیته حقوق کودک ارایه نموده و نهادهای مربوطه نیز ضمن بررسی گزارش‌ها اقدام به ارایه توصیه‌های کلی نموده‌اند، گر چه گاهی ارایه گزارش‌ها با تاخیر زیادی صورت پذیرفته است، به عنوان نمونه ارسال گزارش دوم ایران به کمیته حقوق بشر نزدیک به ده سال تاخیر افتاده است. [۳۱]
مهرپور، حسین، حقوق بشر در اسناد بین‌المللی و موضع جمهوری اسلامی ایران، انتشارات اطلاعات، چاپ دوم، ۱۳۸۶، ص۱۰۱- ۸۳.
۷ - پانویس
۸ - منبعسایت پژوهه، برگرفته از مقاله «آیین گزارش‌دهی»، تاریخ بازیابی ۱۳۹۹/۱۱/۱۸. |